“十四五”時期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策完善策略

        （一）在頂層設(shè)計上轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展以往的規(guī)劃在頂層設(shè)計的表述上是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“以城帶鄉(xiāng)”，實際上是“城市主導(dǎo)、農(nóng)村從屬”的城鄉(xiāng)發(fā)展思路。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要促進城鄉(xiāng)社會現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態(tài)文明互聯(lián)互通。城鎮(zhèn)化紅利在于規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、范圍經(jīng)濟效應(yīng)和集聚經(jīng)濟效應(yīng)，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則在于讓規(guī)模、范圍、集聚三大經(jīng)濟效應(yīng)輻射到鄉(xiāng)村。要加快建立城鄉(xiāng)融合的體制機制和政策體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)、一體化管護、一體化運營，促進城鄉(xiāng)之間的要素流動。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)是讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的權(quán)利實現(xiàn)互聯(lián)互通。要保障農(nóng)民的“十大權(quán)利”，即保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，以及城鄉(xiāng)融合過程中的人身財產(chǎn)安全、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、體面居住、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老社保、公平教育、政治參與方面的權(quán)利。

        （三）實現(xiàn)財政支農(nóng)資金集約化和市場化使用以往的規(guī)劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。

        2003—2015年，國家財政支持農(nóng)林水事務(wù)年均遞增速度曾經(jīng)達到21.2%。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續(xù)五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費政策效應(yīng)會大概率地進一步釋放，民生領(lǐng)域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。

        （四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持要堅持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行以往規(guī)劃的目標(biāo)主要是支持農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食產(chǎn)量增加。

       例如，農(nóng)業(yè)部門一度把糧食年度產(chǎn)量作為績效考核的主要指標(biāo)。這就造成無論是農(nóng)業(yè)補貼，還是農(nóng)業(yè)投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體增加資源要素投入。從財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補貼仍然占到農(nóng)業(yè)公共財政支出的20%以上。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼一度在1%以下，農(nóng)業(yè)資源保護與利用補貼是“十二五”之后才逐步增加的。新時代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策，一方面要繼續(xù)保障農(nóng)產(chǎn)品供給，讓城鄉(xiāng)居民在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式并行，尤其是需要促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式與資源環(huán)境承載力相匹配。特別需要指出的是，應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入后備耕地。

        （五）統(tǒng)籌國際國內(nèi)資源、市場、制度以往的農(nóng)業(yè)支持政策主要立足國內(nèi)，對國際規(guī)則參與得較少。

       當(dāng)前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經(jīng)濟發(fā)展進入再平衡時期，傳統(tǒng)國際貿(mào)易投資規(guī)則加速重構(gòu)，我國面臨大國戰(zhàn)略性競爭的嚴(yán)峻考驗。農(nóng)產(chǎn)品消費總量剛性增長，消費結(jié)構(gòu)由過去的谷物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業(yè)加工需求導(dǎo)致原料消耗增長。盡管農(nóng)業(yè)技術(shù)進步增產(chǎn)效應(yīng)已經(jīng)一定程度上實現(xiàn)對消費增長的追趕，但是受到國內(nèi)耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)虛擬土地貿(mào)易模型計算，2017年中國農(nóng)作物播種面積25億畝，而進口農(nóng)產(chǎn)品折算耕地超過12億畝。另外根據(jù)虛擬水貿(mào)易模型計算，2015年中國進口糧食相當(dāng)于凈進口了2005億噸淡水資源。既然相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品進口不可避免，那么就需要適應(yīng)這一趨勢?！笆奈濉睍r期則需要統(tǒng)籌國內(nèi)資源、市場、制度，根據(jù)土地和淡水資源來合理布局農(nóng)產(chǎn)品進口來源，以市場需求的力量驅(qū)動國內(nèi)外資源為我所用。在國際農(nóng)業(yè)合作的過程中，更多地參與推動國際貿(mào)易規(guī)則和多邊體制改革。

        （六）更加依靠信息化技術(shù)促進政策落地以往的規(guī)劃主要是靠自上而下的執(zhí)行。

       從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看，“自上而下”需要有相應(yīng)的行政體制的保障，而這很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督成本過高。實際情況也是如此。以往的規(guī)劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)劃和政策落地，經(jīng)常需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部核實、經(jīng)過縣（市、區(qū)）、再到?。▍^(qū)、市）層層上報。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅速發(fā)展，信息技術(shù)深刻改變了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，也改進了政策執(zhí)行和落實的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性，但是在手段上可以更加依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段。例如，區(qū)塊鏈技術(shù)在農(nóng)產(chǎn)品電商的質(zhì)量安全控制方面具有非常好的前景，每個環(huán)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術(shù)使用的成本收益。